把地球升溫幅度控制在1.5攝氏度范圍內的目標已經成為全球共識，但全球范圍內的減碳形勢不容樂觀。我國承諾將力爭2030年前實現碳達峰、2060年前實現碳中和，向世界發出了加速調整碳中和政策的最強音，體現了負責任大國擔當和發展戰略轉變。四川省委、省政府也于近期專門研究部署，聚力發展清潔能源產業、清潔能源支撐產業和清潔能源應用產業，加快推動能源結構、產業結構戰略性調整，大力促進經濟社會發展全面綠色轉型，加快把四川建設成為全國重要的先進綠色低碳技術創新策源地、綠色低碳優勢產業集中承載區、實現碳達峰碳中和目標戰略支撐區、人與自然和諧共生綠色發展先行區。

在當前形勢下，如何在推進實現“碳達峰、碳中和”目標的進程中，既降碳、減污、增綠，又確保經濟社會安全有序發展，已經成為重大時代課題。

一、推進“雙碳”政策面臨的風險挑戰

推進“雙碳”政策落地、推動經濟轉型中，中國復雜的經濟社會系統將面臨巨大的改變，綠色低碳轉型伴隨著很大的經濟、金融、社會風險，需要把握好存量和增量的問題。

（一）對經濟發展的挑戰。一是低碳轉型資本需求較大，所需投資不足。據不少權威機構估算，我國低碳轉型投資缺口在數百萬億元。二是相當長一段時期內未來收益無法對沖現實風險。其中一個主要的困難就是增加了環境需求之后，能源供應改變的成本提升。三是“雙限（限電限產）”和“雙控”的矛盾，將推升減碳發展成本。這個成本包括以煤電為代表的價格成本和“雙限”給企業帶來的時間成本以及失業人員再就業的成本。

（二）對國家安全的挑戰。全球氣候變暖已是不爭的事實，人類面對的共同挑戰比任何時候都更加現實而嚴峻。力爭實現2030年碳達峰、2060年碳中和目標既是我們的大國擔當，更是我們贏得戰略主動的重要路徑。碳達峰碳中和戰略，是深度融入國內國際雙循環、提升產業發展新位勢的戰略舉措，是積極搶抓綠色低碳轉型機遇、培育經濟增長新動能的主動選擇和現實需要。跟脫貧攻堅一樣，是一場不能不勝的戰爭。

（三）對社會治理的挑戰。一方面，煤炭、鋼鐵等傳統能源和“雙高”資產面臨巨大的轉型壓力，可能形成巨量不良資產；另一方面，碳排放約束下的能源供給和價格沖擊，暗藏“類滯脹”風險。如果多類風險階段性疊加，就可能產生難以估量的不確定性。這些都將對社會治理的政策、法規和重點、方式等產生變革性影響。

二、當前“雙碳”政策推進中的諸多困境

（一）全球能源危機已經凸顯。首先，受到減碳制約的傳統能源領域投資和產出不足，形成傳統能源供給出現問題；其次，風電、光電、水電等新能源比傳統能源更脆弱，波動性遠超預期，加之新能源的技術不夠成熟、產能沒有跟上，造成能源需求缺口無法彌補，可能導致新能源使用占比越高，替代風險就越大。供需失衡造成了全球范圍的能源危機。這一危機具有鮮明的階段性特點，暴露了新舊能源轉換過程中秩序的混亂，加速了能源大變局的提前到來。我們的碳減排面臨著巨大挑戰，而且這個挑戰才剛剛開始，不排除會引發多領域的連鎖反應。

（二）節能減排基礎不牢。“雙碳”與節能減排、應對氣候變化工作一脈相承。目前，還存在：有的地方對節能減排工作重視不夠，能耗“雙控”落實不力；有的行業沒有扎實做好結構節能、技術節能、管理節能，而是寄希望于某種技術一勞永逸解決問題；有的熱衷于打標簽、發牌子，碳中和帽子滿天飛。

（三）“運動式減碳”客觀存在。通過推進“雙碳”目標，實施能源雙控政策，對能耗企業進行規范，推動經濟轉型是大勢所趨。能源“雙控”政策全國都差不多，區別在于各地理解、把握中央意圖和出臺具體政策的強度不同。

三、推進實現“雙碳”目標亟待提升治理體系和治理能力

實現“雙碳”目標的過程，實際上是經濟與社會發展進行系統轉型的過程，涉及到產業發展、城市化、能源利用、交通方式、消費活動等各方面。實現“雙碳”目標，絕不是就碳論碳的事，而是多重目標、多重約束的經濟社會系統性變革，既要態度堅決、堅定推進，又要講究方法、穩妥實施。

（一）加快確立“雙碳”目標推進的頂層設計。我們的產業升級換代不能再依靠廉價能源已是共識，這是從戰略高度敲定綠色發展頂層設計、實現系統性解決的契機。一是穩定市場預期顯得至關重要。國家層面在COP15大會上已經明確將構建起碳達峰、碳中和的“1+N”政策體系，勾畫了頂層設計的輪廓。近日，黨中央、國務院印發《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》，對碳達峰、碳中和工作做出系統謀劃，明確了總體要求、主要目標和重大舉措，系統強調了我國綠色發展的“三步走”目標，分別是“十四五”目標、碳達峰目標、碳中和目標。二是加快立法、加緊規劃、加強監管。法律、規劃和監管是脫碳的主要工具和路徑。碳達峰、碳中和應有法律法規、政府規劃和計劃，甚至全球也應當有協調一致的計劃和行動，否則很難實現轉型。三是加快建立生態價值轉換的體制體系、制度機制和模式方式，在政治上動員全社會共同參與。

（二）系統科學推進減碳進程。首先，減碳不能“單打一”。應從現階段實際情況出發，堅持“降碳、減污、增綠、增長”四位一體，協同推進。在堅決治理環境污染、生態破壞突出問題的同時，我們有必要也有潛力繼續保持較快的經濟增長。這四個方面都很重要，都要抓、都要硬，不可偏廢，而且這種良性協同機制不會弱化而是有利于降碳。其二，減碳不能“運動式”。實現“雙碳”目標，關鍵是用綠色技術替代傳統技術，是要減少碳排放，而不是減少生產能力，不是降低增長速度，更不是在不具備綠色技術的情況下人為打亂正常供求秩序。其三，減碳不能指標錯位。一方面，節能不等同于減碳，同樣的能源消耗，既可以是高碳的，也可以是低碳的甚至是零碳的。推進“雙碳”政策，是在保障必要能源供應的前提下，通過調整能源結構，用低碳或零碳能源替代高碳能源，逐步降低碳的含量。如果能源總量控制不當，制約了應有的經濟增長速度，同樣不符合發展的初衷。另一方面，能耗“雙控”指標，實質上是一個成本控制問題，未必能夠達成降碳目標。為此，建議用碳排放總量和強度控制指標，替代能耗“雙控”指標，而將能耗“雙控”指標作為經濟轉型的一個評價分析指標，更好服務于雙碳目標。

（三）積極穩妥加快推進產業結構調整。以節能降碳為導向，堅決遏制高耗能、高排放項目盲目發展，嚴格落實產能等量或減量置換。同時，大力發展綠色低碳產業，加快發展新一代信息技術、生物技術、新能源、新材料、高端裝備、新能源汽車、綠色環保以及航空航天、海洋裝備等戰略性新興產業，推動互聯網、大數據、人工智能、5G等新興技術與綠色低碳產業深度融合。近期，央行已宣布推出碳減排支持的結構性貨幣政策工具，支持清潔能源、節能環保、碳減排技術等重點領域發展，以撬動更多社會資金促進碳減排。這一貨幣政策，將刺激新基建、新能源、新技術、新材料和數字經濟作為穩增長、跨周期的工具。

（四）加大能源生產和能源消費調整。國情省情要求必須在不關停傳統產業、不顯著影響經濟和就業的情況下，實現減碳發展。一是強化能源消費強度和總量雙控。嚴格控制能耗和二氧化碳排放強度，合理控制能源消費總量。二是大幅提高能源利用效率。持續深化工業、建筑、交通運輸、公共機構等重點領域節能，提升數據中心、新型通信等信息化基礎設施能效水平。三是加快實施節能降碳改造升級，打造能效“領跑者”。

（五）嚴控和限制化石能源消費，積極發展非化石能源。國家嚴控煤炭消費增長，石油消費“十五五”將進入峰值平臺期。這樣的情況下，如何實現經濟突圍，保持強勁增長？一是嚴控煤電裝機規模，加快現役煤電機組節能升級和靈活性改造，加快推進頁巖氣、煤層氣、致密油氣等非常規油氣資源規模化開發；二是實施可再生能源替代行動，大力發展風能、太陽能、海洋能、生物質能、地熱能等，不斷提高非化石能源消費比重；三是積極安全有序發展核電，合理利用生物質能；四是統籌推進氫能“制儲輸用”全鏈條一體化發展。

（六）加緊推動碳定價機制的建立完善和高效運行。一是利用市場支撐，發揮碳市場的跨期平滑作用。充分發揮碳市場在碳減排過程中的資源配置、風險管理和價格發現作用，在碳核算的基礎上，每個企業都建立碳賬戶，開展碳配額市場的跨期交易，平滑新能源波動對供應的負面影響。二是政策引領，完善基礎設施和投資機制。強化信息披露和統一指標體系，增強綠色投資政策的導向性和強制性。三是先立后破，增強能源政策的時間彈性。秉持理性務實的態度，遵循先立后破的綠色轉型規律和市場規律，在相關能源政策出臺和實施的時間節奏上增加一定彈性，避免“一刀切”，確保在新能源技術和供給充分的情況下才撤出傳統能源。

（七）積極完善“雙碳”政策推進中的社會治理。人類社會正處于持續發展、廣泛變革、深刻調整的關鍵時期。習近平總書記指出：危和機總是同生并存的，克服了危即是機。面對“雙碳”推進中的風險挑戰，必須堅持系統治理、依法治理、源頭治理、綜合治理和專項治理相結合，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。通俗點說，就是要抓緊做好一系列的體制機制、法律法規和制度安排，真正實現“整體謀劃、系統重塑、全面提升”，從根本上進行通盤考慮，在國家治理體系和治理能力現代化上形成總體效應。

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